Die Verlagerung der Zuständigkeit für die Erfüllung des Kinderbetreuungsanspruchs von den Gemeinden auf Landkreise und kreisfreie Städte durch das sachsen-anhaltinische Kinderförderungsgesetz verstößt bei dessen verfassungskonformer Auslegung nicht gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG). Dies hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 21.11.2017 entschieden (Az.: 2 BvR 2177/16).
Was war geschehen?
2013 ordnete der Gesetzgeber das Kinderbetreuungsrecht in Sachsen-Anhalt neu. Die Neuregelung im Kinderförderungsgesetz Sachsen-Anhalt (KiFöG LSA) betraf im Wesentlichen die Verlagerung der seit 2003 die Gemeinden treffenden Leistungsverpflichtung zur Bereitstellung von Plätzen in der Tageseinrichtung auf Landkreise und kreisfreie Städte als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die Einführung von Qualitätsstandards und die Finanzierung der Kinderbetreuung. Anlass für die Änderung war ein befürchteter Interessenkonflikt bei den Gemeinden aufgrund des Umstandes, dass diese sowohl Verpflichtete des Betreuungsanspruchs waren als auch selbst Betreuungsplätze anboten, so dass sich Gemeinden und freie Träger als Wettbewerber gegenüber standen.
Die Beschwerdeführerinnen (acht kreisangehörige Gemeinden in Sachsen-Anhalt) waren nach alter Rechtslage Verpflichtete des Anspruchs auf Kinderbetreuung. Sie sahen in der gesetzlichen Neuregelung einen verfassungswidrigen Entzug von Aufgaben und machten insoweit eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geltend. 2014 hatten sie zusammen mit über 50 anderen Gemeinden eine Kommunalverfassungsbeschwerde zum Verfassungsgericht Sachsen-Anhalt erhoben, mit der sie mehrere Vorschriften des Änderungsgesetzes zum Kinderförderungsgesetz und anderer Gesetze angegriffen und eine Verletzung der durch die Landesverfassung gewährleisteten Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gerügt hatten. Die Verfassungsbeschwerde hatte hinsichtlich einer die Aufgabenfinanzierung betreffenden Bestimmung Erfolg. Im Übrigen wurde sie zurückgewiesen, da es bereits an einem Eingriff in ein durch die Landesverfassung gewährleistetes Recht der Gemeinden fehle.
BVerfG: Kommunalverfassungsbeschwerde zulässig, jedoch nicht begründet
Das BVerfG hat die Kommunalverfassungsbeschwerde nach verfassungskonformer Auslegung zurückgewiesen. Die Beschwerde sei zulässig. Ihr stehe insbesondere nicht der Grundsatz der Subsidiarität der Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG entgegen. Die in Art. 28 Abs. 2 GG verankerte kommunale Selbstverwaltungsgarantie enthalte alle staatliche Gewalt bindende Vorgaben. Zu diesen gehöre unter anderem ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden, das auch und gerade gegenüber den Landkreisen Anwendung finde.
Laut BVerfG darf das Landesrecht keine Regelungen enthalten, die mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar sind. Soweit das Landesverfassungsrecht keinen vergleichbaren Schutz der gemeindlichen Selbstverwaltung enthalte, weil die landesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung hinter dem Gewährleistungsniveau des Art. 28 Abs. 2 GG zurückbleibe, greife das Subsidiaritätserfordernis der Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG nicht. Das BVerfG entschied, dass in Sachsen-Anhalt kein gleichwertiger verfassungsrechtlicher Schutz der gemeindlichen Selbstverwaltung besteht. Denn die landesverfassungsrechtliche kommunale Selbstverwaltungsgarantie differenziere nicht zwischen Gemeinden und Landkreisen, sondern fasse diese unter dem Begriff “Kommunen” zusammen. Ferner gebe es in der Landesverfassung kein Aufgabenverteilungsprinzip, aus dem ein prinzipieller Vorrang der Gemeindeebene vor der Kreisebene folge.
Die Beschwerde sei aber bei verfassungskonformer Auslegung unbegründet. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG konstituiere ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach der Gesetzgeber den Gemeinden örtliche Aufgaben nur aus Gründen des Gemeinwohls entziehen dürfe. Das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration könne einen Aufgabenentzug nicht rechtfertigen. Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung rechtfertigten eine Hochzonung erst, wenn ein Belassen der Aufgabe bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führen würde.
Das BVerfG folgert bei Anlegung dieses Maßstabs, dass die Übertragung der Leistungsverpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung auf die Landkreise und kreisfreien Städte als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe nur dann den Anforderungen des Art. 28 Abs. 2 GG genüge, wenn das Recht der Gemeinden unberührt bleibe, sich aufgrund ihrer Allzuständigkeit der örtlichen Aufgabe der Kinderbetreuung und insbesondere der damit zusammenhängenden Planungs- und Koordinierungsaufgaben für ihr Gemeindegebiet anzunehmen.
Die Übertragung der Leistungsverpflichtung auf Landkreise und kreisfreie Städte stelle einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie dar. Wie das BVerfG ausführt, beträfen die von den Gemeinden bis zur Neuregelung im Jahr 2013 wahrgenommenen Aufgaben Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und fielen somit in den Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 GG. Im Jahr 2003 habe der Gesetzgeber einen Teilbereich der von den örtlichen Trägern der Jugendhilfe wahrzunehmenden Aufgaben in zulässiger Weise auf die Gemeinden übertragen.
Nach Ansicht des BVerfG sprechen gute Gründe dafür, dass die nunmehr vorgenommene Auswechslung des Leistungsverpflichteten und die damit verbundene Übertragung der mit der Erfüllung des Anspruchs auf einen Betreuungsplatz zusammenhängenden Verwaltungsaufgaben eine Hochzonung von Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft und damit einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie darstelle. Den Gemeinden sei nicht nur die Leistungsverpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung entzogen worden, sondern auch die damit zusammenhängende Finanzverantwortung für die Errichtung, den Betrieb und die Unterhaltung der in ihrem Gemeindegebiet vorhandenen oder aus Bedarfsgründen zusätzlich erforderlichen Kindertagesstätten.
Das BVerfG sieht den Eingriff aber jedenfalls durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Die Übertragung der Leistungsverpflichtung solle der Stärkung der staatlichen Jugendämter, einer kontinuierlichen Qualitätsentwicklung sowie der Zusammenführung der haftungsbewehrten Gewährleistungspflicht zur Bereitstellung eines Kinderbetreuungsplatzes mit der landesrechtlichen Verpflichtung zur Erfüllung des Anspruchs auf Kinderbetreuung und damit legitimen Zwecken dienen.
Das BVerfG hält den Eingriff bei verfassungskonformer Auslegung auch für verhältnismäßig. Die Allzuständigkeit erlaube den kreisangehörigen Gemeinden auch im Bereich der Jugendhilfe einzelne Aufgaben freiwillig zu übernehmen, solange diese nicht zum ausschließlichen gesetzlichen Aufgabenfeld der staatlichen Jugendämter gehörten. Ausgehend davon seien die kreisangehörigen Gemeinden nach der KiFöG-Reform des Jahres 2013 weiterhin für eine Reihe von Aufgaben im Rahmen der Kinderbetreuung zuständig. Sie könnten etwa mit entsprechender Betriebserlaubnis Kindertageseinrichtungen in eigener Trägerschaft errichten, finanzieren und betreiben. Ferner bleibe ihnen das Recht, für ihr Gemeindegebiet den Betreuungsbedarf zu planen und zu koordinieren (“Mikroplanung”). Innerhalb ihres Gemeindegebiets könnten die Kommunen auch die örtlich ansässigen freien Träger unterstützen. Zudem könnten sie für ihr Gebiet statistische Erhebungen durchführen, soweit diese für die Bereitstellung von Betreuungsplätzen und die konzeptionelle Planung des Betreuungsangebots erforderlich seien.
Soweit Aufgabenbereiche auf die örtlichen Träger der Jugendhilfe übertragen worden seien, blieben die Interessen der Gemeinden zudem weitgehend gewahrt, so das BVerfG weiter. Dies betreffe insbesondere die Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen, die zwischen den örtlichen Trägern der Jugendhilfe und den Trägern von Tageseinrichtungen geschlossen werden. Für deren Zustandekommen sei ein Einvernehmen der Gemeinden, Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften erforderlich. Damit sei gesetzlich gesichert, dass ohne Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden keine neuen Tageseinrichtungen im Gemeindegebiet betrieben werden können. Dies sichere die aus der Allzuständigkeit fließende Befugnis der Kommunen, in ihrem Gemeindegebiet eigene Kindertagesstätten zu errichten, zu betreiben und zu finanzieren. Ferner sei im Hinblick auf die überörtliche Kinderbetreuungsplanung, die keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft sei, sondern deren “Mikroplanung” lediglich beeinflusse, eine Beteiligung der Gemeinden über das Benehmenserfordernis des § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 KiFöG LSA 2013 gesichert. Dieses ermögliche den Gemeinden, ihren Standpunkt darzulegen, Einwände im Hinblick auf die von ihnen vertretenen Interessen zu erheben und so auf das Ergebnis der Entscheidung Einfluss zu nehmen.
