Das Verfahren auf Zulassung des Volksbegehrens über die gebührenfreien Kitas ist vor dem Verfassungsgerichtshof (VerfGH) Baden-Württemberg erfolglos geblieben. Da der Gesetzentwurf des Volksbegehrens mit der Landesverfassung nicht vereinbar sei, sei dieses unzulässig (Urteil vom 18.05.2020, Az. 1 GR 24/19). Zum einen verstoße der Entwurf gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Zum anderen sei er unklar, widersprüchlich und daher nicht als Abstimmungsgrundlage für die Bürger verwendbar.
Was war geschehen?
Die Landtagsabgeordneten Andreas Stoch und Sascha Binder (beide SPD) hatten im Februar 2019 als Vertrauensleute die Zulassung des Volksbegehrens beantragt. Dem Antrag war der Entwurf eines Kindertagesbetreuungsgesetzes (KiTaG) beigefügt. Danach sollen Kinder bis zur Einschulung gebührenfrei eine Kindertageseinrichtung oder die Kindertagespflege besuchen können. Zu diesem Zweck sollen die Träger der Kindertageseinrichtungen und die Kindertagespflegepersonen einen Ausgleich vom Land erhalten, wenn sie auf die Erhebung von Elternbeiträgen verzichten. Das baden-württembergische Innenministerium lehnte den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens ab. Die zugrunde liegende Gesetzesvorlage widerspreche u.a. deshalb dem Grundgesetz und der Landesverfassung, weil ein Volksbegehren über Abgabengesetze und das Staatshaushaltsgesetz vorliege. Die Antragsteller riefen sodann den VerfGH an, hatten hiermit aber keinen Erfolg.
VerfGH: Der Bestimmtheitsgrundsatz ist auch bei Volksbegehren einzuhalten
Der dem Volksbegehren zugrunde liegende Gesetzentwurf verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz sowie gegen das Erfordernis eines ausgearbeiteten und mit Gründen versehenen Gesetzentwurfs nach Art. 59 Abs. 3 Satz 1 LV BaWü. Zwar könnten Gesetze, die im Weg der Volksgesetzgebung erlassen werden, in besonderem Umfang und in anderer Weise auslegungsbedürftig sein als Parlamentsgesetze. Auch könne und müsse bei der Auslegung eines Gesetzes seine Entstehung im Weg der Volksgesetzgebung berücksichtigt werden. Allerdings seien grundlegende rechtsstaatliche Anforderungen auch hier zu beachten. Hinzu komme im Bereich der Volksgesetzgebung das in Art. 59 Abs. 3 Satz 1 LV enthaltene Erfordernis eines ausgearbeiteten und mit Gründen versehenen Gesetzentwurfs. Der Bürger als Gesetzgeber müsse aus dem Gesetzentwurf und dessen Begründung die Abstimmungsfrage sowie deren Bedeutung und Tragweite entnehmen können. Die Entscheidung der Stimmberechtigten über den Gesetzentwurf könne nur dann sachgerecht ausfallen, wenn dieser so ausgestaltet ist, dass sie seinen Inhalt verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Daher dürfe die Begründung insbesondere nicht in einem derartigen Gegensatz zu dem Entwurf selbst stehen, dass bei den Stimmberechtigten erhebliche Unklarheiten über den tatsächlich intendierten Inhalt des Gesetzes entstehen können.
Diesen Anforderungen genüge das Volksbegehren nicht. Die Gesetzesvorlage enthalte Unklarheiten und Widersprüche, die sich nicht im Weg der Auslegung korrigieren ließen. Sie sei damit nicht geeignet, den abstimmungsberechtigten Bürgern eine hinreichende Grundlage für eine sachgerechte und abgewogene Entscheidung zu bieten.
Aus dem Gesetzentwurf ergebe sich z.B. nicht, wie der Ausgleichsbetrag für den nicht erhobenen Elternbeitrag zu bemessen ist. Die Formulierung “Ausgleich in Höhe des nicht erhobenen Elternbeitrags”sei mehrdeutig. Die Unbestimmtheit der Formulierung führe in dem zentralen Punkt des Gesetzentwurfs dazu, dass die Auswirkungen der Gesetzesänderung, insbesondere ihre finanziellen Folgen, völlig unklar bleiben. Der Gesetzentwurf gebe auch keine Auskunft darüber, wie der Ausgleichsbetrag bei neu zur Verfügung gestellten Kinderbetreuungsplätzen, bei veränderten Angeboten oder bei einem sich verändernden Finanzierungsbedarf der Träger zu bestimmen ist, beziehungsweise ob die Einrichtungsträger mangels bestehender Vorgaben den von ihnen für erforderlich erachteten Aufwand und damit die Höhe des vom Land zu leistenden Ausgleichs frei bestimmen können. Ungeklärt bleibe auch die Bemessung des Ausgleichsbetrags bei den Trägern, die bislang durch Aufwendung eigener Mittel keine oder lediglich geringe Elternbeiträge verlangt haben und diese Mittel nicht mehr aufbringen können oder wollen.
Ferner sei die Gesetzesvorlage hinsichtlich der Reichweite der Gebührenfreiheit und damit in einem wesentlichen Punkt in sich widersprüchlich. Denn nach ihrer Zielsetzung und Begründung erwecke sie den Eindruck, auch in der Kindertagespflege eine gebührenfreie Kinderbetreuung zu ermöglichen, was nach dem Inhalt der Regelungen allerdings nicht der Fall sei.
Weiter verstoße das Volksbegehren, jedenfalls soweit es kommunale und staatliche Träger von Kindertageseinrichtungen betrifft, gegen den Abgabenvorbehalt aus Art. 59 Abs. 3 Satz 3 LV. Es habe ein Abgabengesetz zum Gegenstand. Zwar regele der Entwurf auf den ersten Blick nicht die Pflicht der Bürger, Abgaben zu erbringen, sondern lediglich die Finanzbeziehungen zwischen dem Land und den Trägern der Kindertageseinrichtungen. De facto würde der Gesetzentwurf – was nach der Gesetzesbegründung sein erklärtes Ziel ist – mittelbar aber zu einer Beitragsfreiheit der Kindertagesbetreuung führen. Die kommunalen Träger der Kindertageseinrichtungen würden schon allein, um ihre Bürger nicht schlechter zu stellen, unverzüglich nach Inkrafttreten des Gesetzes auf die Erhebung von Elternbeiträgen verzichten und von der Ausgleichsmöglichkeit Gebrauch machen. Daher umgehe die im Gesetzentwurf vorgesehene Regelung den Abgabenvorbehalt des Art. 59 Abs. 3 Satz 3 LV.
